Лоббирование по "восточному сценарию"

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в момент своего появления предполагалась как государственный орган, значительными функциями которого являлось бы лоббирование потребностей различных социальных групп (в результате чего снималось бы общественной напряжение и скрытые конфликты) и контроль над исполнительной властью. По результатам прошлогодних выборов в Государственную Думу, мы можем с полной уверенностью констатировать, что в данном аспекте этот институт себя полностью дискредитировал. За небольшую историю российского парламентаризма Государственная Дума так и не смогла избавиться от налета маргинальности, переходя из одной крайности в другую.
В первые годы формирования института представительства, когда исполнительная власть была слаба и только формировалась, ознаменовались ее резким противостоянием сначала с Верховным советом, а потом с Государственной Думой первого и второго созыва. Отсутствие нормальных взаимоотношений, постоянная конфронтация на фоне резкого изменения экономического устройства общества привело к невозможности проведения нормальной взвешенной внутренней и внешней политики. Данная ситуация привела к резкой активизации лоббистов различных групп. Именно в это время было сделано большинство состояний, причем сделаны были они не за счет каких то выдающихся предпринимательских способностей, а за счет умелого лоббирования своих интересов, близостью к номенклатуре и пр. Несмотря на это, основные базовые политические законы были приняты именно в это время, политическое устройство новой России активно обсуждалось с привлечением самых разнообразных общественных групп. По мнению руководителя рабочей группы по разработке первого законопроекта о регулировании лоббистской деятельности Владимира Лепехина, единственная возможность регламентирования цивилизованного взаимоотношения правящей власти и общества была именно в 1-ой Государственной Думе, поскольку  тогда было некое национальное и общественное согласие и пр.  Другой значительной чертой того времени, было то, что правящая власть имела жесткого оппозиционера в лице Государственной Думы, крупного бизнеса и независимых СМИ.  Именно благодаря контролю этих независимых оппозиционеров правящая власть, как думается, со временем приобрела бы ответственные формы. Но история пошла по другому пути. 
Начиная с 1999 года ситуация меняется в резко противоположную сторону. Усиление исполнительной власти и приход новой питерской команды привело к созданию широкой и практически полностью подконтрольной про-президентской группы в стенах нижней палаты парламента. На политическом законотворчестве можно было ставить жирный крест, все поправки принятые в это время (поправки к закону о партиях, о профсоюзах и т. п.) были направлены на усиление административного контроля. Все эти изменения проходили на фоне отстранения частного капитала от крупных федеральных средств массовой информации (Гусинский (НТВ), Березовский (ОРТ, ТВ-6), Чубайс (ТВС)), укрепления вертикали власти в регионах, изменения условий представительства в Совете Федераций и т. п.
Выборы 2003 года еще сильнее усилили эту тенденцию, по сути, превратив Государственную Думу в некий элемент «показной демократии», лишив российское общество на достаточно долгий срок возможности не только контролировать в рамках своих представителей правящую власть, но и проводить (а если надо и проталкивать) нужные ей интересы.   По мнению политолога Игоря Бунина, если в Государственной Думе 3-его созыва Кремль имел «неустойчивое центристское большинство», то теперь - не нужно договариваться ни с либералам, ни с одномандатниками. Первых в Думе просто нет как организованной силы. Вторые «упакованы» в состав «Единой России», которая в результате получила конституционное большинство . 
Складывающиеся общественно-политические тенденции превратили Россию в страну с классическими формами авторитарного правления, характеризующимися, прежде всего тем, что какие то свободы в обществе есть, существует даже гражданское общество, но общество не контролирует власть, а сама власть очень ревностно относится к возможности существования других сильных политических акторов и подавляет любую, не контролируемую ее оппозицию. Современный российский режим, бывший депутат от СПС Константин Ремчуков даже называет «принципатом Путина» по аналогии с принципатом Августа, когда режим был демократический по форме, все нужные процедуры вроде соблюдались, но на самом деле это были процедуры в интересах диктатуры .
В данных условиях говорить о формировании независимого института цивилизованного лоббизма не приходиться. Любое соглашение между двумя сторонами (в нашем случае между обществом и государством) имеет смысл, только тогда, когда каждая из сторон независима и представляет реальную силу. В нашем случае общество ослаблено, а власть, не имея серьезных контролеров в лице представительных органов, крупного бизнеса, общественных организаций, деловых союзов и СМИ, наоборот, слишком сильна. В такой ситуации, исходя из самой логики порочности власти и интересов бюрократического аппарата принятие объективного закона, регулирующего лоббистскую деятельность, просто не возможно. Согласна с такой точкой зрения и украинский социолог Евгения Борисовна Тихомирова. В своей статье «Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью» она пишет: «Для того чтобы лоббизм стал формой цивилизованного согласования интересов и установления связей между их носителями и властью, необходимы определенные политические условия. Значение некоторых из них подтверждает практика стран, которые прошли период нелегального лоббизма, и где сегодня он уже превратился в респектабельную и уважаемую профессию. Опыт этих стран свидетельствует, что лоббизм остается незаконным до тех пор, пока в стране существует низкий уровень демократизма, а в государстве - слабый парламент и могущественный президент» . Депутат первой Государственной Думы и автор первого законопроекта о лоббистской деятельности Владимир Лепехин считает принятие такого закона в сегодняшних условиях даже вредным, поскольку такое соглашение будет использоваться как еще одна дубина, под которую Администрация президента будет подводить неугодных Кремлю представителей бизнес сообщества .

Из площадки в песочницу
Для того, что бы понять, как изменился характер лоббирования интересов, надо рассмотреть основные объекты лоббирования в Государственной Думе предыдущих созывов: совет Государственной Думы, комитеты Государственной Думы, депутатские группы Государственной Думы, межфракционные депутатские объединения (МДО).
Совет Государственной Думы, в который по регламенту прошлых Государственных Дум входили представители депутатских объединений, являлся серьезным центром принятия всех законодательных решений. Именно Совет Государственной Думы решал все организационные вопросы законотворчества . Лоббистские возможности Совета Государственной Думы наглядно описал Владимир Семаго в Независимой Газете:   <- Вот они-то (Совет ГД РФ) и являются верхушкой Думы. Вот они собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение рядовых думцев. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание «сбить» побольше денег, она - процедура - может о-о-очень сильно растянуться... .
В Государственной Думе нового созыва Совет Думы представляет собой лишь технический исполнительный орган, большинство в котором принадлежит «Единой России». Поменяв положение регламента, Единая Россия определяет все руководство Государственной Думы. Как институт воздействия, когда можно было играть на противоречиях входящих в него руководителей депутатских объединений, Совет Думы утратил для лоббистов какой-либо интерес.
Комитеты Государственной Думы. Именно через них ведется вся законотворческая работа депутатов: вносятся поправки и «нужные» изменения. Большинство комитетов организовано по отраслевому принципу. Вследствие этого, лоббистский финансовый поток в каждом комитете различен. Самыми «хлебными» комитетами всегда считались Комитет по бюджету и налогам, Комитет по энергетике, транспорту и связи, Комитет по природным ресурсам и природопользованию и т.д. Поменяв положения регламента Государственной Думы, Единая Россия поставила всю законотворческую работу под контроль партии, а, по сути, по принципиальным вопросам, под контроль Администрации президента. Абсурдность такой ситуации точно определил Владимир Лепехин: <Это просто не мыслимо для цивилизованного демократического общества. Простой пример - парламентская республика Германия. Правящая партия везде подчеркивает, что уважает права оппозиции, которые закреплены законодательно: комитет по бюджету в Бундестаге обязательно возглавляет представитель оппозиционной партией; оппозиция имеет право на альтернативный содоклад по любому законопроекту, более того оппозиционная партия имеет больше времени для такого содоклада, оппозиционные фракции почти во всех землях получают большее финансирование. И это нормальная человеческая логика: победившая партия получает большие возможности в исполнительной власти, в компенсацию этого оппозиционная партия получает большее финансирование. У нас даже никто об этом не задумался!>
Депутатские группы, которые, как правило, формировались депутатами-одномандатниками и в основном занимались ярко выраженным региональным лоббизмом -  защитой интересов того или иного региона или даже избирательного округа. Депутатские группы были крайне привлекательны для депутатов-лоббистов, так как в ее рамках можно было, не таясь, заниматься исключительно лоббированием - как отраслевым, так и территориальным.
Сегодня, прошли те времена, которые Игорь Бунин точно обозначил «временем неустойчивого центристского большинства», когда Кремль вынужден был договариваться с депутатскими группами. В новой Государственной Думе абсолютное большинство депутатов «упакованы» в состав «Единой России». Эта ситуация, по мнению многих экспертов, делает положение в «партии власти» взрывоопасным. Депутаты, поддержанные финансовыми и бюрократическими группами, имеют определенные обязательства, которые вынуждены будут отработать. Однако, в данном случае, возможностей для лоббистского маневра практически нет. Результаты возникшего противоречия мы сможем увидеть уже в ближайшее время.
Межфракционные депутатские объединения, которых насчитывалось более 30 в Государственной Думе 3-его созыва. Это своеобразные клубы по интересам порой объединяют непримиримых в других условиях депутатов. Более половины депутатского корпуса входили в то или иное образование . Наиболее влиятельным из них было МДО «Энергия России», организованное по инициативе Виктора Черномырдина, и, являющееся основным лоббистом ТЭК. Объединению удалось объединить более 135 депутатов, среди которых два руководителя комитета и заместитель председателя Государственной Думы . 
В новой Государственной Думе о МДО, как эффективных организационных формах продвижения отраслевых интересах, можно просто забыть. По мнению авторитетного депутата, представителя страхового лобби Александра Коваля <сегодня  вообще не имеет смысла говорить  об МДГ, в связи с тем, что в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений> . Как видно, это форма лоббизма так же перестанет интересовать лоббистов, если в новой Государственной Думе МДО и будут создаваться, то эффективность продвижения через них своих интересов будет зависеть  только от позиции «Единой России».

Лоббизм времен Верховного Совета
Вся система лоббирования интересов возвращается к той системе, которая была распространена до перестройки во времена Верховного Совета, когда весь лоббизм был сосредоточен в рамках административного слоя и осуществлялся по средствам «толкачества» и «выбивания». В Верховном Совете все решения принимались на уровне Политбюро, а депутаты лишь «штамповали» решения. С ужесточением законодательства о выборах, с поднятием проходного барьера для партий до 7 процентов, с введением сомнительной системы электронного подсчета голосов стал аналогичен и процесс «выборов» в представительный орган. Можно с уверенностью утверждать, что ни одна сила в современной России не сможет в ближайшем будущем провести в Государственную Думу организованных представителей, не посоветовавшись с Администрацией президента. Более того, сейчас, мы пришли к тому, что любой вопрос, который бы не устраивал Администрацию Президента не сможет быть даже рассмотрен в Государственной Думе.

Заключение
Несмотря на десятилетия реформ, снятие железного занавеса, можно констатировать, что большинство населения России так и не смогло пропитаться базисными ценностями современного западного общества: непререкаемые права личностных свобод, частной собственности и неприятия к любым формам диктата власти. В начале нового века в России до сих пор не обозначены и не отрегулированы правила, по каким принципам и законам общество и бизнес должны осуществлять взаимодействия с властью. Таким образом, формирование цивилизованного института лоббизма, обеспечивающего правовое взаимодействия общества и государства, в России откладывается на многие годы. Потеряв в 90-х годах прошлого века реальную возможность законодательно поставить правящую власть под контроль общества, история России начала развиваться по явно «восточному авторитарному сценарию». 
В заключении, на наш взгляд, полезно привести высказывание одного из самых горячих сторонников цивилизованного лоббирования президента США Джона Кеннеди. В 1965 году он писал: «Многие лоббисты - квалифицированные юридические и технические специалисты, способные разъяснить сложные и трудные темы ясным и понятным языком. В личных беседах с членами Конгресса они могут подробно обосновать позиции, которые они защищают... Лоббисты, которые выступают в защиту публичных интересов, служат весьма полезной цели и выполняют важную роль в законодательном процессе».
Такое отношение к цивилизованному лоббизму как к неотъемлемому индикатору любого развитого демократического общества, любой развитой парламентской плюралистической системы является, на наш взгляд, естественным явлением. Остается только надеется, что когда-нибудь и в российском общественном и политическом сознании произойдет структурный перелом, и российские президенты будут не только мыслить, но и действовать в рамках таких же категорий.

Автор: Толстых П.А. Лоббирование по «восточному сценарию». Семинар профессора Е.Г. Ясина: Сборник докладов Москва. Издательский дом ГУ-ВШЭ 2004.




Источник: Закат Государственной Думы. Лоббирование по "восточному сценарию" // Сборник научных статей студентов ГУ-ВШЭ, под редакцией профессора Е.Г. Ясина. Москва. 2004


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.097479104995728