Lobbying.Ru Инвестиции под прессом уравниловки

Инвестиции под прессом уравниловки

Спасаясь от хаоса в российском законодательстве, нефтегазовые гиганты пытаются упрочить свои позиции с помощью "персональных" законов, написанных под их диктовку. Не секрет, что вступивший в силу весной нынешнего года закон "О газоснабжении" лоббировался "Газпромом". А принятый Госдумой РФ осенью в первом чтении закон "О магистральном трубопроводном транспорте" -- это, по сути, детище "Транснефти". Корпоративные интересы этих монополистов совпадают далеко не во всем. Потому и написанные под них законы по-разному регулируют одни и те же вопросы. Понятно, что работа парламента по принципу ателье индивидуального пошива еще больше запутывает и без того противоречивое законодательство. Но в случае с "Транснефтью" ситуация усугубляется еще и тем, что в угоду своим монопольным амбициям, компания лоббирует (лоббировала?) закон, фактически отвергающий частные инвестиции в нефтепроводы и ухудшающий инвестиционную привлекательность многих нефтяных проектов.

Проявив расторопность, "Газпром" успел за несколько месяцев до появления законопроекта "О магистральном трубопроводном транспорте" "застолбить" правила допуска к магистральным газопроводам сторонних организаций и основы тарифной политики на услуги по транспортировке газа в законе "О газоснабжении в Российской Федерации". Задержавшимся на старте авторам законопроекта о магистральных трубопроводах осталось лишь изобразить вдогонку учтивый реверанс, оговорив в своем проекте, что сформулированные в нем правила не распространяются на допуск организаций к газовым магистралям и на оплату услуг по транспортировке газа.
Конечно, такая "разводка" не лучшим образом сказалась на репутации будущего закона, из сферы влияния которого выпали все газопроводы. Зато удалось избежать острой конфронтации между двумя крупнейшими монополистами, которые, как выяснилось, имеют очень разные представления о справедливом допуске к трубе. А проигравшей стороной могут стать нефтяные компании, которые на этот раз потеряли мощного союзника в лице "Газпрома".

Сестрам -- по серьгам
Закон о газоснабжении подтверждает сложившуюся в последние годы практику допуска сторонних организаций к газовым магистралям. Статья 27 этого закона устанавливает, что "организации-собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". То есть этот закон подтверждает приоритет "Газпрома" в пользовании собственными газопроводами, а остальные добывающие газ компании будут допускаться к магистралям по остаточному принципу.
Ключевой же идеей будущего закона о магистральных трубопроводах является принцип свободного и равного доступа к трубе всех нефтяных компаний. Без каких бы то ни было исключений. Если закон будет принят в существующей редакции, он обяжет собственников магистральных нефтепроводов открыть доступ к трубе любому грузоотправителю, своевременно подавшему заявку на транспортировку нефти. А в случае, если пропускная способность трубопровода недостаточна для того, чтобы полностью удовлетворить все заявки нефтяных компаний, услуги по транспортировке "предоставляются в объемах, пропорциональных объемам добычи или производства транспортируемой продукции" (статья 15).
Таким образом, законопроект отвергает любые привилегии и любую дискриминацию нефтяных компаний при пользовании услугами магистральных трубопроводов. Но, пожалуй, это тот самый случай, когда понятие "равенство и братство" доведено до полного абсурда -- что-то вроде появившейся на заре советской власти идеи "обобществления жен". Потому что требованиям закона должна будет подчиниться не только сугубо транспортная компания "Транснефть", но и владельцы частных нефтепроводов, построивших их для собственных нужд. А это и транспортная инфраструктура сахалинских проектов, и Балтийская трубопроводная система, и "Каспийско-Кавказское трубопроводное управление" с 10-процентной долей "Транснефти", которое возможно все-таки займется строительством обходного трубопровода вокруг территории Чечни.
Получается, что в случае реализации проекта строительства Балтийской трубопроводной системы, потенциальными участниками которого являются иностранные нефтяные компании Conoco, British Gas, Total, Neste, Williams, пользоваться новым магистральным трубопроводом смогут любые нефтеэкспортеры, в пользу которых инвесторы этого проекта будут обязаны уступить часть своего места в трубе. Трудно ожидать, что такая перспектива обрадует инвесторов, которые рассчитывают, что собственная транспортная инфраструктура позволит им полностью решить проблемы с экспортом нефти, добытой на месторождениях Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции на севере Республики Коми и Архангельской области.
Кстати, директор Нефтяного совещательного форума Глен Уоллер уже заявил, что в случае принятия столь "демократичного" закона о магистральных трубопроводах частных инвестиций в трубопроводные проекты Россия не дождется. Он не без основания считает, что частный инвестор, вложивший деньги в строительство нефтепровода, должен иметь возможность самостоятельно определять и тарифную политику, и очередность доступа к принадлежащей ему трубе.
Надежную защиту от будущего закона о магистральных трубопроводах на сегодняшний день имеет лишь Каспийский трубопроводный консорциум. Международный договор между правительствами Российской Федерации, Республики Казахстан и Султаната Оман о строительстве нефтепровода Тенгиз--Новороссийск в июле 1993 года был ратифицирован российским парламентом. И это избавляет консорциум от многих проблем, связанных с изменениями в законодательстве, так как в России нормы международных договоров имеют приоритет над федеральными законами. В то же время представитель КТК заметил, что вмешательство государства во внутренние дела консорциума имело бы крайне негативные последствия для проекта, так как при его подготовке партнеры заранее обсудили и утвердили тарифы на транспортировку нефти, а также на много лет вперед распределили между собой внутренние квоты на допуск к трубе.
Правовой иммунитет, предусмотрительно приобретенный участниками КТК, показывает пример наиболее эффективной защиты проекта от "сюрпризов" со стороны законодателей. Но очевидно, что далеко не каждый инвестиционный проект может получить статус международного договора, ратифицированного парламентами двух или более стран. Поэтому судьба абсолютного большинства новых нефтетранспортных проектов будет зависеть от эволюции проекта закона о магистральных трубопроводах в ходе его дальнейшего обсуждения в парламенте.

Особенности национальных инвестиций
Впрочем, похоже, что "Транснефть" и не питает особых иллюзий по поводу инвестиционной привлекательности лоббируемого ею закона. Отсутствие добровольных инвестиций в нефтепроводные проекты компания намерена компенсировать принудительными пожертвованиями своих клиентов. Для этого в законопроект включена статья 17, полностью посвященная "особенностям инвестиционной политики в области магистрального трубопроводного транспорта". Ключевая идея этой статьи -- легализация "включения в себестоимость транспортировки продукции и в тарифы на услуги по транспортировке указанной продукции по системам магистрального трубопроводного транспорта (магистральным трубопроводам) инвестиционной составляющей для инвестирования деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Ну ни как не может "Транснефть" расстаться с полюбившимся ей "инвестиционным тарифом". Оно и понятно: мало того, что нефтяные компании принуждаются финансировать чужие проекты, не получая ничего взамен, так ведь еще и оплатят новую трубу дважды -- второй раз в форме амортизационных отчислений "Транснефти" на восстановление подаренных ей основных фондов. Это сейчас "Лукойл" и ТНК пытаются добиться в суде отмены противозаконного "инвестиционного тарифа", потому что, действительно, нет пока такого закона, который бы разрешал монополисту обкладывать данью своих клиентов. Но в случае легализации в законе о магистральных трубопроводах "особенностей инвестиционной политики", оспорить в судебном порядке поборы в форме "инвестиционного тарифа" будет практически невозможно. При самом благоприятном для нефтяных компаний развитии событий суд может лишь рекомендовать парламенту внести изменения в закон. А править законы -- дело долгое и неблагодарное.
Включение в закон о магистральных трубопроводах положений, жестко фиксирующих уравнительный принцип допуска компаний к экспортным магистралям создает большие проблемы и инвесторам проектов, осуществляемых на условиях соглашений о разделе продукции. Законопроект блокирует действие статьи 9 закона о СРП, которая утверждает, что инвестор вправе вывозить принадлежащее ему в соответствии с условиями соглашения минеральное сырье без количественных ограничений экспорта. Отвергая любые привилегии в допуске нефтяных компаний к трубе, законопроект о магистральных трубопроводах в его нынешнем виде не позволит правительству выполнить предусмотренные соглашениями обязательства по беспрепятственному экспорту принадлежащей инвесторам нефти. А это радикально ухудшит экономику проектов, окупаемость которых напрямую зависит и от объемов экспорта, и от транспортных тарифов.

О том, насколько для проектов на условиях СРП важны вопросы беспрепятственного экспорта на стабильных условиях, можно судить по поведению Total, являющейся основным инвестором Харьягинского проекта -- одного из трех действующих СРП. Компания на несколько лет отложила дату официального старта проекта, добиваясь от правительства и "Транснефти" долгосрочного соглашения о транспортировке по стабильным тарифам всей принадлежащей инвестору нефти. В случае же принятия закона о магистральных трубопроводах в нынешней редакции, исполнение ранее достигнутых договоренностей между инвестором и "Транснефтью" вновь окажется под большим вопросом.

Обманчивая преемственность
Авторы законопроекта о магистральных трубопроводах не устают повторять, что он не предлагает радикальных изменений в сложившейся за последние годы практике регулирования работы трубопроводного транспорта, которая формировалась под влиянием закона о естественных монополиях, действующего с 1995 года. Дескать, речь идет лишь о том, чтобы закрепить в законе уже существующие правила, разбросанные сейчас по различным нормативным документам.
Действительно, принцип равнодоступности к экспортным нефтепроводам на практике применяется с января 1995 года, когда вступило в силу постановление Правительства РФ # 1446 от 31 декабря 1994 года "О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации". В нем сказано, что "использование системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах... осуществляется... исходя из принципа равнодоступности, пропорционально объемам добычи (переработки) нефти и нефтепродуктов".
Но, как выясняется, даже механическое копирование норм из правительственного постановления в текст закона может весьма существенно изменить ситуацию на правовом поле. В частности, принцип равнодоступности, провозглашенный правительственным постановлением, не является сколь-либо заметным препятствием для исполнения закона о соглашениях о разделе продукции -- у правительственного постановления и закона разные "весовые категории". Можно вспомнить немало примеров из опыта прошлых лет, когда правительственная декларация о равном доступе к трубе благополучно игнорировалась. Это и поставки "для государственных нужд", и увеличенная экспортная квота для СП Официальная статистика прошлого года свидетельствует, что "Роснефть" отправила за рубеж 54% добытой нефти, а "Онако" -- только 24%. Какой уж тут равный доступ И ситуация должна радикально измениться, если условие равнодоступности к трубе будет жестко определено законом. Конечно, это вынудит чиновников более равномерно распределять экспортные квоты между компаниями. Но нужно ли доказывать, что уравниловка и справедливость далеко не всегда тождественные понятия?

Не в свои сани...
На самом деле проблема справедливого доступа к трубе, которую авторы законопроекта о магистральных трубопроводах пытаются решить кавалерийским наскоком, если и существует, то вовсе не по причине пробелов в законодательстве. Закон о естественных монополиях, успешно действующий с 1995 года, позволяет пресекать дискриминацию компаний при пользовании магистральными трубопроводами, но в то же время он достаточно гибок, чтобы не создавать искусственных преград.
Например, он устанавливает, что субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями только "при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары" (статья 8). Для негосударственных нефтепроводов это означает, что они обязаны обеспечить для сторонних компаний допуск к трубе во вторую очередь, после полного удовлетворения собственных потребностей в транспортировке нефти.
Кроме того, закон о естественных монополиях не вводит обязательных во всех случаях методов государственного регулирования. Он лишь оговаривает, что органы регулирования естественных монополий "определяют методы регулирования... применительно к конкретному субъекту естественной монополии". То есть закон о естественных монополиях позволяет не применять государственное регулирование тарифов в отношении негосударственных нефтепроводов, если в этом нет необходимости.
Закон о естественных монополиях подтверждает, что "в случае, если пропускная способность трубопровода не обеспечивает возможность транспортировки всего заявленного объема продукции, каждый производитель транспортируемой продукции получает право на транспортировку одинаковой доли от заявленной потребности, равной отношению пропускной способности системы магистральных трубопроводов по данному направлению к общей сумме потребностей в транспортных услугах по этому направлению, заявленных всеми производителями транспортируемой продукции, если иное не предусмотрено международным договором" (статья 7.2). В то же время этот закон позволяет правительству устанавливать перечень привилегированных потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Тем самым устраняются препятствия, например, для исполнения экспортных обязательств государства по соглашениям о разделе продукции.
Конечно, остаются сомнения в том, что при формировании круга привилегированных пользователей нефтепроводами правительственные чиновники всегда будут исходить из интересов государства. Но и эта проблема вполне решаема в рамках действующего закона о естественных монополиях, в котором есть статья, обязывающая органы регулирования естественных монополий публиковать в периодических изданиях подробную информацию о принимаемых ими решениях. Вряд ли можно придумать более эффективный способ борьбы с "теневыми" решениями, чем полная "прозрачность" в делах правительственных ведомств. Для наведения порядка во взаимоотношениях между операторами магистральных трубопроводов и их клиентами нет никакой необходимости ужесточать законодательство, достаточно исполнять уже действующие законы.

И все-таки он нужен
Означает ли это, что закон о магистральных нефтепроводах не нужен вообще? Нет, такой закон необходим. Но не для того, чтобы конкурировать с принятыми ранее законами, а для того, чтобы устранить пробелы в законодательстве, дестабилизирующие работу и развитие магистрального трубопроводного транспорта. Это взаимоотношения собственников магистрального трубопроводного транспорта с органами исполнительной власти и местного самоуправления, отношения операторов магистральных трубопроводов с владельцами соседствующих коммуникаций. Это обширный перечень проблем, связанных с землепользованием при строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов. Это система мер по обеспечению промышленной и экологической безопасности. Это мобилизационная готовность и особенности делопроизводства на объектах магистрального трубопроводного транспорта.
Законопроект снимает огромное количество вопросов, возникающих при строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов. Например, он ставит точку в затянувшемся споре о том, положена ли субъектам федерации "плата за транзит": нет, такие платежи недопустимы -- утверждает законопроект. Уже одно это способно существенно повысить стабильность тарифной политики и инвестиционную привлекательность трубопроводных проектов, в том числе для частных инвесторов. И таких "изюминок" в законопроекте достаточно много.
Такой закон необходим. При условии, что это будет закон, действительно, о магистральных трубопроводах, а не закон о "Транснефти". Он должен отражать баланс интересов государства и частных инвесторов, собственников трубопроводов и их клиентов. Законопроект, принятый осенью Госдумой РФ в первом чтении, является неплохой основой для формирования эффективной государственной политики в отношении магистральных нефтепроводов. Но пока это все-таки закон о "Транснефти" и в интересах "Транснефти". Впрочем, у парламента еще есть время выправить этот крен...



Источник: Андрей Мещерин, Инвестиции под прессом уравниловки // Нефтегазовая Вертикаль,11, на 15.11.1999


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.099393844604492