Lobbying.Ru Субботин Михаил, директор "СРП-Экспертиза"

Субботин Михаил, директор "СРП-Экспертиза"

Михаил Субботин (на фото)

В настоящее время существенно поменялся расклад сил в топливно-энергетическом комплексе страны. На смену признанным лидерам российской энергетики пришли новые игроки, требующие нового передела рынка и изменений правил игры. О последних тенденциях в ТЭК России нам расскажет директор консалтинговой компании "СРП-Экспертиза" Михаил Субботин.

Михаил Александрович, какие ключевые игроки в ТЭКе были раньше и какие появились недавно?
До 2004 года их у нас было четыре: ЮКОС, ЛУКОЙЛ, «Сибнефть» и ТНК, которые во многом предопределяли принятие тех или иных решений на законодательном уровне в Государственной Думе, при подготовке Энергетической стратегии в Минпромэнерго и т.д. Помню буквально единственный случай, когда по частному вопросу продавила свою идею тогда еще существовавшая «Славнефть». Т.е. действовала олигополия нескольких компаний, которая имела огромное влияние в правительстве и была вхожа в Администрацию Президента. Сейчас ей на смену пришла связка двух государственных компаний: Роснефти и Газпрома. При этом Роснефть выглядит куда менее активной при продвижении своих интересов в Государственной Думе, имея «скелет в шкафу» - ЮКОС, с необходимостью «переварить» его активы и выстроить эффективную систему управления быстро выросшим хозяйством.
Все основные законодательные решения в ТЭК в последние годы предопределяются Газпромом. Это касается торможения прохождения законов «О недрах» и «О магистральном трубопроводном транспорте», отмены экспортной пошлины на сжиженный газ и идеи введения налоговых каникул для шельфа, не говоря уже об упоминавшемся законе «Об экспорте газа», принятом в форме блиц-крига - за месяц. Сохраняется статус-кво относительно законодательства «О СРП», поскольку для Приразломного месторождения оно так и не пригодилось – обошлись и без него. Газпром потребовал снизить примерно в два раза порог по запасам при определении т.н. «стратегических месторождений» и МПР пошло ему навстречу, а в итоге по разным оценкам число «стратегических» сразу выросло с 4-6 до 40-70 месторождений.
Все остальные участники рынка могут лишь выступать на парламентских слушаниях, но, по большому счету, уже и там большого желания говорить нет ни у кого. Обсуждаются только бесспорные проблемы, которые уже давно вызрели и стали всем очевидны.
Кое-что решается точечным порядком на уровне исполнительной власти, как это было сделано при увеличении в 5 раз налога на сжигаемый в факелах попутный газ. Или, взять, к примеру, решение о разделе контроля над шельфом между двумя компаниями – Роснефтью и Газпромом, чтобы только они и определяли: каким образом будут разрабатываться месторождения на шельфе, подбирать себе стратегических партнеров или подрядчиков. Вопрос «а как же МПР, которая отвечает за фонд недр?» так и остался без ответа… А ведь получилось, что часть функций Минприроды оказалась передана этим двум компаниям.
И поведение бизнеса в ТЭК прямо вытекает из принятого принципиального решения о том, что вся энергетическая политика страны должна строиться с опорой на две государственные компании. В результате им были созданы все условия, чтобы покупать хорошие активы, были выделены лучшие лицензии – Газпром, например, специальным решением получил 31 лицензию без конкурса. Этим же двум компаниям была предоставлена возможность купить Сибнефть, ЮКОС, Русснефть, а тот же Газпром еще прикупил блокпакет НОВАТЭКа, контрольный пакет Нортгаза, объекты в медиа-индустрии, чуть ли не четверть РАО ЕЭС и, получив контрольный пакет, вошел в «Сахалин-2». Однако, если ты покупаешь новые активы, то для того, чтобы заниматься еще новыми проектами, наращивать запасы, вводя новые объекты, - сил нет. Вот только долги растут – это правда: их на две госкомпании приходится где-то под 80 млрд долларов. Как же удержаться от покупки хороших, готовых компаний?
Так было продемонстрировано, что корпоративный интерес далеко не всегда совпадает с государственным: смена собственников еще не означает автоматический приток инвестиций в компанию и в отрасль. Происходит смена одного собственника на другого, но запасов в стране от этого не увеличивается.

Если говорить об объектах воздействия в Госдуме, то какие изменения происходят здесь?
Если говорить о комитетах, то сейчас происходит их трансформация по сравнению с предыдущей Думой, «реструктурируются» их функции. Некоторые комитеты фактически создаются «под видных» депутатов. Основные вопросы предопределены: законодательство о недрах, формирование благоприятного инвестиционного климата, изменение системы налогообложения.
До сих пор ключевым для ТЭК комитетом был комитет по природным ресурсам, который рассматривал вопросы недропользования. Так же стоит отметить комитеты по энергетике, по промышленности, по собственности. Налоговые вопросы шли через Комитет по бюджету и налогам. Часто одни комитеты выступают соисполнителями других – так возникают разного рода институциональные законодательные комбинации. Но хотя и комитеты Госдумы, и составляющие их депутаты, конечно, оказывают определенное влияние на принятие законов в ТЭК, но принятие ключевых решений в последние годы переместилось в Правительство и, прежде всего, в Администрацию Президента, откуда и исходят основные законодательные инициативы. Как бы они впоследствии не оформлялись (от имени Правительства или группы депутатов).
Большинство законов принимается как бы «под государственные компании», как это было сделано для облегчения освоения Штокмановского месторождения, когда «авансом» была отменена экспортная пошлина на сжиженный газ, или в случае принятия закона «Об экспорте газа».
Правда, и другие компании могут возвысить свой голос, как недавно это сделали ЛУКОЙЛ и ТНК-BP, пожаловавшись на то, что мелкие компании не отвечают за марку и демпингуют, реализуя более низкокачественный бензин. Но это – «мелочи жизни», текущие проблемы, которые не имеют решающее влияние на характер долгосрочного экономического развития страны. Да и происходят подобные события все реже и реже.

Назовите, пожалуйста, примеры лоббистских кампаний в Госдуме...
В Госдуме прошлых созывов лоббирование происходило следующим образом. Компании продвигали свои интересы на законодательном уровне, а потом уже играли по правилам – действовали в соответствии с принятым законодательством, т.е. выполняли  решения, которые до того были приняты в Думе, одобрены Правительством, подписаны президентом. И казалось бы, после этого взятки гладки – спрос с представителей законодательной и исполнительной власти, которые принимали соответствующие решения…
Например, ЮКОС в свое время делегировал в Думу Владимира Дубова, у которого в тот момент было 7% ЮКОСа и именно он возглавил подкомитет по налогам в комитете по бюджету и налогам. А налоговая реформа в ТЭК шла через этот подкомитет.
В первый год своей деятельности этот подкомитет инициировал поправку в главу НК о налоге на прибыль, согласно которой региональные власти могли освобождать от уплаты своей части налога на прибыль те или иные компании. Так, возникли соответствующие российские оффшоры: Мордовия, Чукотка, Калмыкия и Байконур. Компании, которые там работали, получали немалые прибыли. Впрочем, ЛУКОЙЛ при первых признаках недовольства властей немедленно сдал в госбюджет байконурские 103 млн долларов, а, к примеру, Михаил Ходорковский до последнего настаивал, что его действия в Мордовии были абсолютно законны.
Затем, в 2001 году подкомитет по налогам инициировал поправки в закон о налоге на добычу полезных ископаемых. Тогда объединили три налога: налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акциз и роялти. Установили 16,5% адвалорную ставку через три года -  с 2005 года (и не пришли к этой системе до сих пор). На три года установили специфическую ставку 340 рублей с пересчетом на курс доллара. Так ввели «плоское налогообложение»: вне зависимости от качества тех или иных месторождений всем было предложено платить одинаковые НДПИ, налог на прибыль и экспортную пошлину. В результате плохие месторождения «отрубаются», а все компании, естественным образом, сосредотачиваются исключительно на лучших. Браконьерство? Да, но вызванное действиями законодателя. И это законодательство, кстати, действует и поныне…
На третьем этапе (на третий год) было разгромлено законодательство «О СРП», которое еще позволяло на тот момент обеспечить дифференцированный подход к налогообложению разных месторождений. Самое забавное, что поправки в закон «О СРП» были «пристегнуты» уже после принятия специальной главы Налогового кодекса о СРП. Т.е. их умудрились принять, минуя первые чтения. И поправки в закон «О СРП» не прошли обычный путь: через профильный комитет, т.е. комитет по природным ресурсам, с обязательным отзывом Правительства перед первыми чтениями, собственно голосование поправок в закон «О СРП» на первом чтении...
Таким образом, сегодня лоббизм переместился из думских коридоров в совсем другие. И ключевые решения принимаются где-то на самом верху вертикали власти и затем спускаются в форме, как раньше говорили, «есть мнение». А в парламенте заинтересованным лицам остается лоббировать лишь некоторые сравнительно более частные вопросы.

Какие проблемы существуют сейчас в законодательстве в ТЭК?
Вместо новой редакции закона «О недрах» в последнее время наметилась вполне определенная тенденция точечных поправок в действующий закон. Если не ошибаюсь, в прошедшем году дважды принимались такие поправки: одна – по упрощению выдачи лицензий, вторая – о возможности продления сроков разведки на континентальном шельфе с 5 до 10 лет. Вносили в последние годы и поправки в Налоговый кодекс по поводу так называемого дифференцирования налогообложения - в главу о налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ), в связи с ФЗ-122 забрали второй ключ у регионов. Кстати, тогда же поправили и закон «О СРП», казалось бы, полностью обездвиженный «ЮКОСом» еще в 2003 году.
Формально законотворческая жизнь кипит, законы корректируются… А по настоящему движения-то как раз и нет, застопорилось буквально все. Напомню, Юрий Трутнев, едва став министром МПР, предлагал принять принципиально новый «Закон о недрах». Прошло 5 лет – нет его, этого закона. Напомню, тогда обсуждались принципиальные вопросы - проблема стратегических месторождений, гражданско-правовых отношений в недропользовании и т.д. Законы «Об энергосбережении» и «О магистральном трубопроводном транспорте» были приняты в первом чтении еще несколько лет назад. И оба благополучно «зависли». А страна тем временем потребляет раза в три больше энергии на единицу ВВП, чем развитых странах. И в прошлом году Россия еще вышла на первое место в мире по сжиганию в факелах попутного газа, обойдя Нигерию по этому позорному показателю. Что касается проблемы трубопроводного транспорта, то нужно заметить, что она по-разному стоит в нефтяном секторе и секторе газовом.
В прошлом году был принят и весьма характерный для современной энергетической политики России «Закон об экспорте газа», который заметно усилил монополию Газпрома. После этого поздно удивляться, что его не слишком рады видеть в Европе: там рассчитывают работать главным образом с частными компаниями, а не с монополиями, за спиной которых еще и стоит государство. В ЕС антимонопольное ведомство – едва ли не самое влиятельное, включая фискальные.  В отличие от России.
Дифференциация налогообложения, о которой много говорили несколько лет, свелась к тому, что ввели налоговую шкалу для выработанных месторождений, которые получили послабления, находясь на стадии истощения, да еще налоговые каникулы - для новых месторождений. Причем не для всех новых - только в Восточной Сибири: буквально в последнюю минуту почему-то выкинули и континентальный шельф, и Тимано-Печорскую провинцию, которые должны были бы иметь, как минимум, те же привилегии. Плюс получили льготы еще и разработчики месторождений с сернистой нефтью. В результате, по оценкам, только процентов 9 российской добычи получили налоговые льготы, стимулирующие работу.
Произошла подмена понятий. Уж если считать эти налоговые льготы налоговой дифференциацией, то с не меньшим основанием можно было бы утверждать, что у нас налогообложение последние 15 лет было «неизменно дифференцированным»: например, сахалинские проекты ведь работали в другом налоговом режиме (СРП). С не меньшим  успехом можно было бы говорить о дифференциации, предоставив льготы для разработки хотя бы одного месторождения. На самом деле, налоговая дифференциация, строго говоря, должна учитывать, особенности разработки каждого месторождения: компании с хорошими месторождениями должны платить больше, с плохими – меньше. Этого так и не было сделано на 90 с лишним процентов месторождений России.
Фактически была разгромлена и во многом скомпрометирована - с широким использованием государственной пропаганды - модель проектного финансирования. Режим СРП законсервировали, а из возможных сфер деятельности концессионного законодательства вырезали природные ресурсы. Поэтому в ТЭК России модели, действующие по принципу BOT (построил, эксплуатировал, передал) так и не «прорвались». Под все разговоры про государственно-частные партнерства, про пользу концессий и т.п. Повторюсь, все это так и осталось не для ТЭКа…
На днях Юрий Трутнев заявил, что на стратегические месторождения можно допускать иностранцев (с контрольным пакетом) с разрешения некой правительственной комиссии. Это свидетельство того, что человек, который отвечает за разработку полезных ископаемых страны, прекрасно понимает, что инвестиций на самом деле не хватает, если думать о грядущих потребностях растущей экономики страны и ее экспортных обязательствах. И то, что делалось до сих пор - было не более, чем неким деструктивным действом. Оно заблокировало приход в отрасль крупных, квалифицированных инвесторов только ради того, чтобы убрать конкурентов у российских нефтегазовых госкомпаний.
В результате «стабильность контрактов», доминировавшая в 90-ые годы, уступила в приоритетах властей возможности оперативного вмешательства в дела инвесторов, а идея гибкого налогообложения сменилась идеей предоставления налоговых льгот. Например, под освоение континентального шельфа. Однако для разработки одного месторождения нужны налоговые каникулы, а другого - нет. Поэтому, в частности, на Харьяге в Ненецком АО затраты выше, чем на соседних месторождениях чуть ли не в три раза. И это - нормально. Разные пласты, все более сложно геологически устроено…
Пока экономическая ситуация не вынудит власти что-либо делать, всерьез ничего делаться не будет. Пока лишь ставится вопрос: каким образом будет организована бюджетная поддержка, да что власть должна сделать, чтобы создать необходимую производственную инфраструктуру для освоения новых нефтегазовых провинций? Лишь когда гром грянет, предложения специалистов будут внимательно рассматриваться властью. Яркий пример – закон «О концессионных соглашениях» 2005 года, который был принят под реформу ЖКХ, а после доклада Минтранса, в котором прогнозировалось, что достижение пиковой нагрузки на 30% российских дорог произойдет в 2007-08 годы, кое-что начало делаться на уровне исполнительной власти. Аналогичным образом, видимо, будет развиваться ситуация и в ТЭК.



Источник: Махортов Евгений. Интервью с Михаилом Субботиным, директором консалтинговой компании "СРП-Экспертиза" // Lobbying.ru от 22.01.2008


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.1003110408783