Современные тенденции лоббизма

После сокрушительной победы пропрезидентской партии Единая Россия на последних выборах в Государственную Думу в общественных и даже деловых кругах возобладало мнение о том, что парламентский лоббизм в России прекратил свое существования. А весь денежный поток перенаправлен в Администрацию Президента или - на худой конец - в Правительство. На наш взгляд, это слишком упрощенное понимание. Сейчас, можно говорить лишь о том, что заметно изменились объекты лоббизма в самой Думе, да процедуры согласований.



Что изменилось
Для того, что бы понять, как изменился характер лоббирования, необходимо рассмотреть основные объекты лоббирования в Государственной Думе предыдущих созывов: Совет Государственной Думы, Комитеты Государственной Думы, Депутатские группы Государственной Думы, Межфракционные депутатские объединения (МДО).
Совет Государственной Думы, в который по регламенту прошлых дум входили представители депутатских объединений, являлся серьезным центром принятия всех законодательных решений. Именно совет думы принимал решения по всем организационным вопросам законотворчества. О влиятельности совета думы как объекта лоббизма хорошо сказал в одном из интервью небезызвестный депутат Владимир Семаго: <-Вот они-то и являются верхушкой думы. Вот они собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение рядовых думцев. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание «сбить> побольше денег, она - процедура - может о-о-очень сильно растянуться...»
В Государственной Думе нового созыва совет думы представляет собой лишь технический исполнительный орган, большинство в котором принадлежит «Единой России». Поменяв положение регламента, Единая Россия определяет все руководство Государственной Думы. Как институт воздействия, когда можно было играть на противоречиях входящих в него руководителей депутатских объединений, совет думы утратил для лоббистов какой либо интерес.
Комитеты Государственной Думы. Именно через них ведется вся законотворческая работа депутатов: вносятся поправки и «нужные» изменения. В реальном управлении комитетом ключевое значение играет, кто занимает должность руководителя комитета. После парламентских выборов декабря 2003 года все эти должности заняли депутаты из фракции «Единая Россия». Это событие можно расценивать как парламентский прецедент, так как до этого руководящие посты комитетов распределялись пропорционально депутатским местам, занятых прошедшими в думу партиями.
Вот как описал нам процедуру распределения комитетов один влиятельный депутат, очевидец этих событий: «По процедуре это выглядело так: было общее собраннее фракции, где выступил Борис Грызлов, который предложил поддержать ряд кандидатур в председатели комитетов. По каждой кандидатуре было голосование. Как можно догадаться, подавляющее большинство проголосовало за предложенные кандидатуры».
Абсурдность этой ситуации для современного парламентаризма точно определил бывший депутат Владимир Лепехин: <Это просто не мыслимо для цивилизованного демократического общества. Простой пример - парламентская республика Германия. Правящая партия везде подчеркивает, что уважает права оппозиции, которые закреплены законодательно: комитет по бюджету в Бундестаге обязательно возглавляет представитель оппозиционной партией; оппозиция имеет право на альтернативный содоклад по любому законопроекту, более того оппозиционная партия имеет больше времени для такого содоклада, оппозиционные фракции почти во всех землях получают большее финансирование. И это нормальная человеческая логика: победившая партия получает большие возможности в исполнительной власти, в компенсацию этого оппозиционная партия получает большее финансирование. У нас даже никто об этом не задумался!>
Должности председателя комитетов, по нашим сведениям, согласовывались непосредственно с президентом. Влияние председателей комитетов, следовательно, усилилось еще больше. На них и направлено существенное лоббистское давление.
Депутатские группы были одним из важнейших институтов лоббизма в государственных думах всех прошлых созывов. Они формировались депутатами-одномандатниками (далекими, как правило, от идеологических партийных баталий), которые свободно занимались ярко выраженным региональным лоббизмом - защитой интересов того или иного региона или даже избирательного округа. По этой же причине депутатские группы были крайне привлекательны и для представителей отраслевых интересов.
В новой государственной думе депутатских групп нет, и их появление в ней исключено. Изменив регламент думы, депутаты из «Единой России» увеличили количество депутатов требуемых для регистрации депутатской группы с 35 до 55 человек. Вопрос о необходимом числе депутатов, требуемых для регистрации депутатской группы, активно обсуждался еще в Госдуме первого созыва. Тогда предлагались самые различные варианты: 12, 35 и 55 человек. Этот вопрос крайне важен, потому что лидер депутатской группы входил в упомянутый нами совет думы и, следовательно, мог непосредственно влиять на принимаемые там решения. Депутаты тогда остановились на 35 человек, и это решение сохранялось вплоть до 2004 года. Увеличение регистрационного барьера, делает практически невозможным создание любого параллельного «центра силы», который мог бы оказывать хоть какое то влияние на руководство Государственной Думой, а, следовательно - на законотворческий процесс. 
Абсолютное большинство депутатов «упакованы» сегодня в состав «Единой России». А после президентских инициатив по переходу на исключительно пропорциональное формирование представительного органа этот объект лоббизма навсегда уйдет в прошлое.
Межфракционные депутатские объединения (МДО) были одной из самых заметных организационных форм лоббизма в прошлой думе. Их количество в то время превысило 30, и более половины депутатского корпуса входили в то или иное образование. Эти своеобразные клубы по интересам объединяли непримиримых в других условиях депутатов. Заседания МДО в сегодняшней думе практически не проводятся. Причину этого депутат Александр Коваль объяснил так: <сегодня  вообще не имеет смысла говорить  об МДО, в связи с тем, что в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений>. А  влиятельный депутат Валерий Драганов об их сегодняшней роли заметил: «Я пришел к выводу, что участие в МДО не ведет к продуктивной работе. В МДО в итоге все сводилось к сплошным дискуссиям и ознакомительным поездкам. Но для этого мне не требуется вступать в МДО».
Аппарат Государственной Думы, начиная с 2004 года, также подвергся серьезным кадровым изменениям. Из общего числа, а это на момент реорганизации около 1500 человек,  было сокращено почти треть. Серьезной трансформации подверглись важные для лоббистов управления: Административное, Информационно-аналитическое, Правовое, Пресс-служба и ряд других.


Что появилось
Ослабление одних объектов лоббистской деятельности, характерных для дум предыдущих созывов, выводит на первый план новые образования, на которых оказывается лоббистское давления - это  группы, образованные в составе фракции «Единая Россия» и ее президиум.
В начале работы Думы четвертого созыва фракция «Единая Россия» была разделена на четыре примерно равные по численности группы, которые возглавили Олег Морозов, Владимир Пехтин, Владимир Катренко и Вячеслав Володин. Деление фракции производилось по следующему критерию: в группу Олега Морозова вступили депутаты, ранее входившие в депутатскую группу «Регионы России» и имеющие прочные связи с нефтегазовым лобби, в группу Владимира Пехтина вошли депутаты из партии «Единство», в группу Владимира Катренко - представители партии «Единства», нефтегазового лобби, а также депутаты южных регионов, к группе Вячеслава Володина относятся депутаты, ранее входившие во фракцию «Отечество» и  представляющие интересы московского лобби.
Процедуру прохождения законопроекта в Государственной Думе, объяснил влиятельной газете «Ведомости» руководитель комитета по регламенту Олег Ковалев: «Сначала депутат должен получить поддержку своей группы, потом группа выносит его на президиум, и только одобрение президиумом означает поддержку всей фракции». Очевидно, особенность каждой из групп будет учитываться при лоббировании законопроекта, и во многом скорость продвижения законопроекта будет зависеть от авторитетности депутатов, входящих в группу, степени влияния ее руководителей и складывающейся политической конъюктуры.
Подтвердил материалы газеты и Александр Коваль, добавив: «В целом это не отличается от того, что есть в других фракциях. Партия должна действовать сплоченно и в этом ее сила. Поэтому если у меня как у рядового депутата, а я вхожу в группу Пехтина, возникает желание внести ту или иную поправку или закон, я вначале обсуждаю это с руководством своей группы, затем моя инициатива обсуждается на собрании группы, следующий этап - это президиум фракции. Если депутат из другой фракции и он заинтересован в принятии закона единственная для него возможность его принятия - это прийти в партию большинства и уже доказывать им всю необходимость этого закона». 


Что осталось
Депутатские запросы
по прежнему остаются одной из форм лоббизма доступной любому парламентарию. Надо сказать, что они ей активно пользуются. Депутатский запрос считается самой дешевой услугой на рынке лоббизма. Для этого даже необязательно выходить на депутата - достаточно его помощников. У них есть бланки запросов с печатями и подписями. Зачастую депутатский запрос полезен как прием пиара - в качестве оказания давления на чиновников или информационного повода для СМИ. В первом случае, запрос выступает некоторым сигналом для чиновника: «этих людей лучше не трогать, за ними стоят влиятельные люди со стороны власти». Конечно, во многих случаях - это является обычной профанацией. Однако, как показывает практика общения с чиновниками, для многих и этого бывает достаточно. «Деньги любят тишину» и никто не хочет привлекать внимание к «нагретым местечкам».
В другом случае, депутатский запрос является прекрасным инструментом воздействия на бизнес. Как это работает полезно рассмотреть на следующем примере. 18 августа 2004 года депутат от фракции «Родина» Юрий Савельев направил запросы в Генпрокуратуру, МВД и ФСБ с просьбой провести расследование деятельности одной из крупнейших российских инвестиционных компаний - Объединенной финансовой группы (ОФГ). Он обвинил компанию в создании нелегальных схем по продаже акций «Газпром» иностранцам, а ее акционеров и менеджеров - в уголовных преступлениях. Типичный пример осуществления ограниченных сделок через подставных лиц. Примечательно, что одним из собственников ОФГ является бывший министр финансов гайдаровского правительства, член совета директоров «Газпрома» Борис Федоров. Событие привлекло СМИ. В результате за один день капитализация «Газпрома» сократилась на 10 процентов, причинен экономический вред инвестиционной компании и репутационный - Борису Федорову. Что стоит за этим запросом? Вот лишь некоторые предположения: 1) попытка сыграть на падении акций, 2) механизм воздействия на компанию или ее владельцев с определенной целью, 3) причинить вред фирме-конкуренту, 4) «кадровые войны» в «Газпроме», 5) что-то другое.
Интересны в данном случае комментарии «потерпевшей стороны». Приведем лишь самые интересные из них: агентству Интерфакс Борис Федоров заявил, что «запрос заказной», оправдываясь, что <в то же время в России нет ни одного крупного инвестбанка, который бы не работал с нерезидентами на рынке акций «Газпрома>, естественно, в рамках закона».
В газете «Коммерсант» со ссылкой на пресс-релиз ОФГ приводится такое объяснение причин запроса: <Появление запроса и господин Федоров, и представители ОФГ связали с предстоящим 20 августа судом между клиентами ОФГ и компанией «Стройспортсервис» по поводу акций «Газпрома» на $50 миллионов. В ОФГ утверждают, что за действиями «Стройспортсервиса», оспаривающего законность приобретения этих акций, «стоит известный специалист по враждебным поглощениям Павел Свирский». <Не так давно господин Свирский вышел на руководство ОФГ и предложил «уладить» все вопросы, связанные с оспариваемым пакетом акций ОАО «Газпром», заявив, что он контролирует действия ЗАО «Стройспортсервис>,- отмечается в пресс-релизе.- За эту услугу господин Свирский попросил весьма приличное вознаграждение. ОФГ отвергла это предложение». За что видимо и поплатилась. И одним из инструментов расплаты, как видно, послужил депутатский запрос от Юрия Савельева. Возникает резонный вопрос, а может все же Борису Федорову стоило договориться? Этот пример наглядно показывает, что даже депутатский запрос при удачно складывающихся обстоятельствах, направленный в болевую точку лица или компании может принести существенный урон или выгоду. В зависимости от сторон, конечно.   
Законодательный лоббизм
Законодательный лоббизм лучше всего рассматривать на примере бюджетного комитета государственной думы, который традиционно является главной «кормушкой» парламентариев, так как через него проходят, во-первых, бюджет, а во вторых, все изменения налогового законодательства.
Одной из самых наглядных отраслей российской экономики, в которой как в зеркале отражаются лоббистские усилия различных групп, является табачная отрасль. Уникальность табачного лоббизма состоит в том, что крупнейшие мировые производители сигарет борются не за введение, например, льготного налогового режима для всей отрасли, а друг с другом. Рынок фактически поделен на два фронта, каждый из которого стремится к ухудшению условий работы конкурента. На одном из них стоит компания BAT и российские компании, в производстве которых преобладают в основном дешевых сигареты, на другом - Philip Morris и JTI, производящие в основном дорогие марки. За последние десять лет налогообложение табачной отрасли ставилось с ног на голову неоднократно. До 1996 года действовала адвалорная система, выгодная компании BAT, с 1997 года ее изменили на специфическую, выгодную Philip Morris и JTI, с 2003 года начала действовать смешанная система, объединившая как адвалорную, так и специфическую составляющую. С этого времени основное давление лоббистов концентрировалось на увеличении пропорции, выгодной компании, которую они представляли. В этом споре за прошедшие десять лет были задействованы многие влиятельные чиновники Правительства, Минфина, Государственной Думы и пр. Как и производители сигарет, ключевые чиновники, разделенные на два лагеря, поддерживали того или иного производителя. В феврале текущего года в этот спор, каким должен быть акциз на табак вмешался даже президент. Он поддержал инициативу сменить действующую сейчас комбинированную ставку акциза на специфическую. Забавно, но многие аналитика в этом решении президента увидели скрытый смысл: Philip Morris принадлежит к питерской масти в колоде власти, так как его завод находится в Санкт-Петербурге, а BAT - это скорее московская группа, так как основное его основное предприятие - в Москве.
Арбитраж. Статус депутата государственной думы позволяет лично оказывать влияние на принятие многих решений: урегулирование проблем в избирательном округе, возврат бюджетных долгов, влияние на результаты гостендеров, выделение квот на поставку сырья и пр. Вот как свой лоббизм в этой области описывает влиятельный депутат Михаил Гришанков.
<Одной из сфер взаимодействия депутата с предприятиями является работа по установлению контактов руководства предприятий с потенциальными заказчиками продукции. Так, например, в прошлом году депутат способствовал получению заказа от строительных организаций Москвы на башенные краны производства ОАО "Нязястроймаш". Еще раньше, в октябре 2000 года Михаил Гришанков провел работу по размещению крупного заказа московской мэрии на производство трамваев на УКВЗ>.
Стоит думать, что такая деятельность депутата хорошо оплачивается. Наши источники в думе называют цифру от нескольких до десяти и более процентов от оборота. А речь идет о миллионах долларов!

Безусловно, последние трансформации в политической системе России оказывают существенное влияние на характер лоббизма. Новые веяние точно определил спикер думы Борис Грызлов, открывая первое заседание. «Дума, сказал он, - это не место для политических баталий, это место для серьезной государственной работы». Эти слова наглядно демонстрируют дух современного лоббизма. Он становится с одной стороны, более элитарным, а с другой - более простым и рутинным. С точки зрения теории элит, все последние политические реформы направлены на то, что бы сконцентрировать все властные и денежные ресурсы в руках одной группы, волею случая пришедшей к власти. Одни лоббисты от этого выигрывают, другие - нет, но практически все они - знакомые с ситуацией изнутри - в личных беседах опасаются за будущее России. Ибо, что то было уже похожее в истории:



Источник: Капитал и Право


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.62977290153503